¿Por qué fracasan las políticas públicas?

Una pregunta absolutamente necesaria para los que intervienen en mayor o menor medida en los procesos de diseño y ejecución de políticas públicas tiene que ver con las razones que motivan que un conjunto de acciones diseñadas explícitamente para satisfacer problemas públicos no obtenga los resultados esperados, o dicho de manera más directa, fracase.

En este artículo nos proponemos explicar, entre otros, cinco factores que inciden en esta situación, asociados con las limitaciones en la definición del problema, la base empírica que sustenta las acciones de la política, el liderazgo de quienes dirigen la iniciativa; la proyección de los proyectos; y el reconocimiento de los límites y oportunidades de la intervención.

Un primer elemento del que depende buena parte del éxito de una política es la precisión con la que se define el problema público que la sustenta. Aludiendo a términos de Aguilar (1993), un problema público podría definirse como una situación problemática que logra acceder a la agenda del gobierno y consigue que se generen acciones específicas para su intervención. Las pugnas que inciden en que un problema entre o no en la agenda pública será tema de atención de un artículo posterior. Lo importante aquí es que en muchas oportunidades la definición del problema no es del todo precisa; quienes lideran el diseño de una iniciativa pública suelen confundir las causas que originan el problema con los efectos que este provoca, situación que termina limitando las oportunidades de acción de la política.

Charles Lindblom (1991) ilustra de manera brillante cómo reconocer que, en muchas oportunidades, un problema público no se puede definir por completo por las limitaciones de la evidencia empírica a la mano, puede considerarse como una excelente ventana de oportunidad. Dicho de otra manera, reconocer los límites cognitivos de un problema permite trascender de un panorama donde la totalidad de sus causas y consecuencias es probablemente imposible de calcular, a un panorama donde se definen situaciones muy concretas que el gobierno efectivamente podría intervenir. Valdría la pena decir aquí que, en muchas oportunidades, es recomendable ser modestos en las intervenciones para lograr resultados efectivos en el tiempo, que abarcar todos los factores de manera incompleta y generar frustración en el mediano plazo.

Y en este punto resulta de interés un segundo elemento que va de la mano con el primero: la base empírica que alimenta la definición de un problema y que a su vez debe sustentar la planeación de las metas, los resultados y los impactos esperados. Con frecuencia, los tomadores de decisiones suelen basar sus acciones en intuiciones derivadas de sus propias experiencias, mismas que suelen estar cargadas por una importante y, en muchos casos, desafortunada carga de subjetividad. Aceptar la existencia de un problema público lleva consigo tener en cuenta que si bien existen innumerables elementos de orden micropolítico que inciden en que un problema exista o perdure en determinado segmento de la sociedad, de fondo existe un conjunto de elementos comunes en todos los casos que deben constituir el núcleo de la política pública.

Tomemos por ejemplo el caso hipotético de las altas tasas de abandono escolar que presentan los estudiantes de zonas rurales. Es probable que en esta situación exista un amplio abanico de factores que inciden en que un estudiante abandone la escuela, lo cierto es que en todos los casos hay un número finito de elementos que podrían denominarse altamente incidentes y que requieren ser tenidos en cuenta (de orden familiar, cultural, económico, psicosocial, entre otros).

Un error muy grave que cometen quienes diseñan e implementan políticas consiste en dejarse abrumar por todos estos factores, analizando de manera descuidada sus causas y consecuencias y considerar que todos inciden en igual proporción en una situación problemática. Quien diseña políticas debe contar con herramientas estadísticas para definir los factores que efectivamente ocasionan una situación problemática, y una caja de técnicas cualitativas que permita profundizar en la manera en que dichos factores cobran relevancia e incidencia en cada uno de los segmentos afectados.

Retomando el problema del abandono escolar, es probable que en ciertas zonas del país el riesgo de un alumno de ser reclutado por grupos armados ilegales sea mucho más incidente que las condiciones económicas de su familia; aunque en todo caso, ambos elementos condicionan que un joven asista o no a la escuela. Aquí la política debe considerar ambos aspectos, pero focalizar sus esfuerzos en aquellos que incidan en mayor medida en cada caso concreto. Lo anterior podría definirse como la integralidad de una política social.

El tercer elemento tiene mucho que ver con el segundo, se trata del liderazgo que ejercen quienes inciden en las decisiones públicas. Podríamos afirmar con toda certeza que una característica de las democracias contemporáneas es la incertidumbre. Dente y Subirats (2014) explican cómo a medida que el tiempo avanza es más difícil pronosticar lo que pasará el día de mañana; somos incapaces de pensar en el largo plazo; con los cambios sociales que avanzan a paso agigantado, cada día es más arduo pensar en las consecuencias que una acción pública puede tener sobre el conjunto total de la sociedad.

Liderar una política pública implica mantener una visión sostenida en el tiempo sobre los elementos que constituyen un problema público y sobre las acciones necesarias para disminuir sus efectos en un segmento social determinado. La arena de las políticas se suele caracterizar por una constante pugna de poderes donde inciden, en mayor o menor medida, la influencia y la autoridad. Si bien no es sencillo, otro grave error que deben evitar quienes trabajan en el sector de la política pública tiene que ver con mantener a toda costa, la línea de intervención por lo menos en el tiempo que permanece un mismo gobierno.

Esta situación, dicho sea de paso, aplica únicamente para las políticas de gobierno; en el caso de las políticas de estado, se debe mantener una visión sostenida del problema de la política pública, sus alcances, resultados e impactos esperados a pesar del cambio de administraciones. En un país donde los gobernantes cambian cada cuatro años no podemos pedir que los cursos de acción se mantengan a pesar del cambio de gobiernos, lo que sí está al alcance de quienes se responsabilizan de las políticas, es mantener el pincel con el que se diseñó una política y mantener la línea de las acciones establecidas para disminuir sus causas o sus consecuencias en el tiempo que estén al frente de la ejecución.

Sin embargo, la realidad de la implementación es completamente diferente. El problema público suele cambiar drásticamente con el paso de los días, los cursos de acción varían en función de quién toma las decisiones o escribe las orientaciones técnicas, sin mencionar lo altamente incidente que es la variación anual del presupuesto. Los funcionarios públicos suelen ir y venir; quien diseña una política no es el mismo que la implementa y con toda seguridad, quien asigna los recursos en el gobierno hoy tiene unas prioridades diferentes de las que decidirá los rubros presupuestales de la política en el próximo gobierno. 

Como vemos, dado que los problemas se definen en buena medida por los valores y las creencias más que por evidencia empírica, lo que sucede es que a medida que se cambian los actores que lideran las iniciativas, también cambian las prioridades de la agenda de gobierno, y con frecuencia, el problema que abrió una discusión se olvida con el tiempo. En el peor de los casos, una política pública se continúa implementando, pero en el fondo se desconoce cuál es el problema que la originó, o éste último cambia con el paso del tiempo en un intento por adaptar cursos de acción ya existentes a problemas que apenas aparecen en el radar de quienes toman decisiones (Cohen, March y Olsen, 1972).

Un cuarto elemento que incide estrechamente en todo esto, es la ausencia de planeación estratégica a mediano y largo plazo, que, entre otras, tiene como característica la ausencia de organización y proyección. En términos prácticos, significa que la política define acciones, pero sus efectos a mediano y largo plazo no son del todo claros; en muchas oportunidades las acciones de la política terminan convirtiéndose en placebos que mantienen satisfechos a los directamente afectados pero que a largo plazo no resuelven los problemas estructurales que, en teoría, originaron los cursos de acción.

Si quisiéramos situar esta afirmación en el ejemplo sobre el abandono escolar en zonas rurales, podríamos mencionar la decisión hipotética de un gobierno de otorgar kits escolares a los estudiantes sobre otras actividades posibles. Esta actividad, si bien puede remediar ocasionalmente ciertos elementos del problema, por si sola es insuficiente, no ataca elementos medulares del problema, y posiblemente no soluciona, ni disminuye las causas del abandono escolar en todas las regiones. Por supuesto, es posible que en aquellas zonas donde la situación económica sea una variable determinante en el abandono escolar, este tipo de medidas pueda tener algún efecto positivo; no obstante, los problemas económicos generan efectos negativos más amplios, relacionados con la nutrición de los estudiantes, los medios para llegar a la escuela, los materiales con los que se dispone en casa para atender los retos escolares, entre otros.

Privilegiar la entrega de kits escolares sobre medidas que pueden disminuir el riesgo de reclutamiento forzado, factor que como dijimos puede ser muy influyente en algunas zonas del país, por ejemplo, es a todas luces un error de implementación, porque se sobreponen los deseos de quienes toman las decisiones de la política sobre los de intervenir un problema que afecta gravemente a un segmento social. Otro ejemplo claro sobre la forma en que la subjetividad de quienes dirigen las políticas afecta negativamente su ejecución.

Pero no solo se trata de la ausencia de una proyección clara y sostenida en el tiempo sobre los efectos reales de una intervención, en este punto también es importante mencionar la rapidez con la que cambia la estructura de los equipos de ejecutan las políticas. Los operadores cambian cada año, los profesionales de acompañamiento varían en función del líder a cargo y las responsabilidades de cada uno son hasta cierto punto inciertas. Podríamos decir, con toda seguridad, que tanto la ausencia de liderazgo y la prevalencia de la subjetividad sobre una base empírica sólida contribuyen a que este tipo de situaciones se repitan en la esfera pública más de lo esperado.

Un quinto elemento que también suele incidir en el éxito o no de una iniciativa pública es la aceptación de los límites y oportunidades de una política. Aquí hay una suerte de combinación entre modestia, soberbia e incluso algo de ingenuidad de quienes participan en las políticas. Planear de manera eficiente, de la mano con lo dicho en líneas anteriores, implica convertir un problema complejo en situaciones que se puedan intervenir en la realidad. Aceptar que un problema no se puede solucionar en cuatro años parece una tarea imposible para muchos funcionarios públicos. Tomar una decisión lleva implícito aceptar que existen límites en la intervención, que existen factores que se pueden intervenir con los recursos disponibles y que, del mismo modo, hay elementos que por múltiples razones no pueden resolverse en el corto plazo. Como se mencionó en líneas anteriores, se trata de abordar un problema con cierta modestia para evitar frustraciones o una mala ejecución más adelante.

En síntesis, la implementación de una política pública exitosa no es una tarea fácil, ni es cuestión de una única receta. Lo que sí es seguro es que el éxito de una política depende en buena medida de tomadores de decisiones con formación en el campo en el que estas se despliegan, con sólidas bases de administración pública, que conozcan de métodos y técnicas, con un pensamiento lo suficientemente organizado y estratégico para definir claramente el horizonte de los cursos de acción, incluidos los objetivos de intervención, resultados, metas e impactos esperados, y de un liderazgo que permita que la esencia de la iniciativa perdure a pesar de los cambios organizacionales que son frecuentes en la administración pública.

Referencias

• Cohen, M., March, J. y Olsen, J. (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly, 17(1), 1-25.
• Dente, B. y Subirats, J. (2014). Decisiones públicas: análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas. Barcelona: Ariel.
• Lindblom, C. E. (1991). El proceso de elaboración de Políticas Públicas [E. Zapico Goñi, Trad.]. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas.